实务分享｜国企新设子公司、合营公司，党组织怎么设、怎么决策？
题记：实务中常有这种情况：一家国企筹备新设子公司，或与民营资本合资设立合营公司，章程起草涉及“党组织”条款时，往往会涉及到“要不要设党组织？”“党组织是不是必须做前置研究？”“投资方坚持不把党建写进章程，行不行？”这些问题横跨公司法、党内规定与国资监管规章三层规范。未妥善处理，轻则治理架构不合规，重则决策程序被追究责任。
摘要：公司法并未对国有公司一律设定“必须设立党组织”的义务。而是在第十八条将设立依据援引至《中国共产党章程》，并于第一百七十条对国家出资公司中党组织的地位与作用作出程序性的规定。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十三条则规定了“重大经营管理事项经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定”这一前置程序。通过在党内规定层面落实党组织在公司治理结构中的法定地位，并在《国有企业公司章程制定管理办法》中予以衔接和落实。
关键词：国家出资公司；党组织设置；前置程序；党建入章程；“三重一大”
一、是否所有国企都“必须设党组织”
不少人以为，只要挂了“国有”二字，子公司、合营公司就应当一律设党组织。这一认识需要回到规范层面加以厘清。《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）第十八条规定，公司“根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织”，并应当为党组织的活动提供必要条件。该条义务主体是“公司”，内容在于“提供必要条件”，并未直接设定“必须设立”的义务。第一百七十条进一步规定，国家出资公司中中国共产党的组织“按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项”，该条仅作“研究讨论”的程序性表述，未使用“前置程序”表述，亦未规定党组织的规格与人数标准。
换言之，公司法对党组织设置采用“援引”处理，将设立依据指向《中国共产党章程》（以下简称“党章”），本身不回答“是否设立党组织”以及“以何种方式设立”的问题。
二、党组织怎么设
《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称“条例”）第四条对党组织的设立给出了建制的直接标准：党员人数100人以上的，设立党委；50人以上、100人以下的，设立党总支；正式党员3人以上的，成立党支部，其中正式党员7人以上的党支部设立支部委员会。建制的基准是“正式党员人数”，而非“公司层级”或“注册资本”。
该条同时留有依程序“上浮”的空间：党员人数不足100人但确因工作需要的，经上级党组织批准，可以设党委；不足50人确因工作需要的，经批准可以设党总支。建制并非僵化地以人数一一对应，但“上浮”须以“工作需要”和“上级党组织批准”为前提。
对新设子公司、合营公司而言，须先确认正式党员人数落在哪一档。刚设立的子公司，正式党员往往不足3人，此时并不具备成立独立党支部的法定条件，实务中通过联合党支部或上级党组织选派党建工作指导员实现组织覆盖。所以，对“新设子公司要不要建党组织”的准确回答，是“依据正式党员人数判断”。
三、党组织怎么决策
“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”，这一表述的出处是条例第十三条（要求写入公司章程）与第十五条（明确重大经营管理事项必须经党委〈党组〉研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定）。需要说明的是，这个“前置”是党内规定的强制要求，公司法第一百七十条本身并未使用“前置程序”的表述。
落到具体企业，决策角色随党组织类型分三档：
其一，设党委（党组）的，重大经营管理事项必须前置研究讨论，再交董事会或经理层决定。
其二，不设党委、但具有人财物重大事项决策权的独立法人企业党支部（党总支），依据条例第十五条第三款，一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。
其三，一般党支部（党总支），即内设机构层面的党组织，依条例第十二条“按照规定参与本单位重大问题的决策”，并无前置研究讨论的权利。
新设子公司、合营公司最需要判断的，正是第二档与第三档的界限：该独立法人企业的党支部属于“有人财物重大决策权的独立法人企业党支部”，还是“一般党支部”？这一判断直接决定该党组织对重大事项是“集体研究把关”，还是仅“参与决策”。核心标准在于该公司是否被赋予人财物方面的重大事项决策权，而非公司名称或股权结构本身。
此外，条例第十五条第二款要求企业自行制定“研究讨论事项清单”，清单的边界就是党委（党组）前置程序的边界，不在清单内的事项，党组织不宜代行董事会职权。
四、章程怎么写
习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上提出的“公司章程是企业内部的根本法，要把党建工作要求写入公司章程”。讨论章程中的党组织条款，须先厘清《国有企业公司章程制定管理办法》（以下简称《章程办法》）的适用边界。该办法第二条将适用范围界定为“国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司”。
《国有企业公司章程制定管理办法》第九条要求公司章程写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项，并明确“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”。对于国有相对控股企业，该办法要求“结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见”，参照有关规定将党建基本要求写入公司章程；条例第三十九条亦规定，国有资本相对控股并具有实际控制力的企业“结合实际参照本条例执行”。
这正是混改、合营项目谈判中的实际争点所在：属于该办法适用范围的国有独资、全资及绝对控股企业，将党建基本要求写入章程属于应当落实的事项；相对控股企业，尤其是引入机构投资者的合营公司，“党建入章程如何表述、写到何种程度”，存在结合股权结构与治理实际进行协商的空间。实务中投资方顾虑，“党组织前置研究是否会影响其表决权”“党建条款是否构成投资决策障碍”。需要明确的是，“可协商”的对象是条款的具体表述与边界，而非“是否落实党建入章程的基本要求”；后者在相对控股且国有资本具有实际控制力的企业中，仍须参照落实，而非可以豁免。
五、三个最容易出错的地方
（一）把“研究讨论”等同于“决定”
党组织前置研究讨论后，仍由董事会或经理层作出决定。党组织不能代替董事会表决，党委会决议也不直接产生公司法上的对外效力。前置研究讨论的功能定位在于“把关”与“方向”，而非替代董事会作出经营决策。这一边界一旦混淆，党组织的领导作用即可能异化为代行董事会职权，反而损害治理结构的法定秩序。
（二）把前置程序当作决议效力要件
公司法并未规定未经党组织前置研究的董事会决议无效。违反前置程序，通常引发违规经营投资责任追究、党建考核与纪律责任，并不当然导致决议可撤销或无效。若主张决议存在效力瑕疵，仍须回到公司法上决议瑕疵的法定事由加以判断。换言之，前置程序的强制性主要体现在党内规定和国资监管的责任追究层面，而非公司法上的决议效力层面。这是具体争议判断中最容易混淆的界限。
（三）将“参照执行”理解为“无须执行”或“一律照搬”
相对控股企业适用“参照执行”“参照写入章程”，其制度安排空间大于绝对控股企业，不宜一律套用绝对控股企业的口径。但“参照”不等于“可以不办”，而是允许在具体安排上结合股权结构与治理实际留出适度空间。这一“度”的把握，正是混改与合营项目中专业法律服务的价值所在。
六、给企业实务的三点建议
第一，新设公司先确认正式党员人数，再定党组织规格。不宜简单照搬母公司的党委设置，也不应遗漏正式党员不足3人时通过联合党支部或党建工作指导员实现覆盖的路径。
第二，将“前置研究讨论事项清单”制度化为治理文件。 条例第十五条第二款要求企业自行制定研究讨论事项清单。新设公司应在章程或配套制度中明确该清单，避免党组织与董事会权责混同。
第三，相对控股、合营项目，将党建入章程作为谈判事项提前沟通。与投资方就党组织职责权限、前置范围、机构设置等尽早达成书面共识，避免临近签约时才暴露分歧。
结语
党组织设置与前置程序，表面是“要不要设、怎么决策”的技术问题，实质是国有公司治理中党的领导与公司治理如何统一的制度安排。对律师和公司法务而言，厘清公司法、党内规定、国资监管规章三层规范的边界，将“以正式党员人数定规格、以决策权配置定角色、以章程和清单定边界”三个环节做扎实，正是在新设子公司与合营项目中应当交付的专业价值。唯有如此，党建条款才不至于停留在章程文本之中，而成为公司治理中可运行、可检验的制度环节；党组织把方向、管大局、保落实的领导作用，也才能获得可回溯、可验证的落地路径。
注释
1.《中华人民共和国公司法》（2023年12月29日修订，2024年7月1日起施行）第十八条、第一百六十八条、第一百七十条，关于公司设立党组织、国家出资公司界定及党组织研究讨论重大经营管理事项的规定。
2.《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019年12月30日中共中央发布）第四条、第十二条、第十三条、第十五条、第三十九条，关于国有企业党组织设置规格、前置研究讨论程序及适用范围的规定。
3.《国有企业公司章程制定管理办法》（2020年12月31日国务院国资委、财政部印发）第二条、第九条，关于国有企业党建入章程的规定。
4.《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（2010年6月5日），关于党委（党组）参与重大决策的规定。
作者简介
欧灿辉律师 北京市京师（武汉）律师事务所创始合伙人、管委会副主任、党委委员、证券法律事务部主任、青工委主任，法学硕士，武汉仲裁委员会仲裁员，湖北省律协涉外专业委员会副主任，武汉市律协“双百”领军人才，国有企业外部董事。
拥有律师、证券、基金、独立董事、军工保密等等多项专业资格，深耕资本市场、国有资本合规、企业投融资、并购重组与涉外商事法律服务，执业十六年，具备法律与金融复合专业背景。
长期服务央企、省属国企，担任多家大型国企改制、债券发行、产业基金专项法律顾问，承办大量公司并购、私募基金、跨境投资项目与重大商事仲裁案件。欧灿辉律师个人主页www.oucanhui.com。
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本文原文首发于作者微信公众号「欧灿辉律师」（2026 年 11 月 4 日），转载请注明出处并与作者“欧灿辉 律师”联系。